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周黎安

近日，由北京大学光华管理学院主办的“聚焦‘数据二十条’——数据基础制度与数字经济发展论坛”在京举行。本文根据周黎安教授发言，整理成文。

本文观点概览

• 数据要素具有非竞争性、规模收益递增性和隐私性。
• “数据二十条”采取三权分置法，不讨论数据产权归属消费者、企业还是政府，而是定义了数据资源的持有权。
• “数据二十条”对政府多重角色进行了定位：地方政府既是“裁判员”又是“运动员”。
• 数据要素制度的确立很好地展现了中国特色的制度逻辑，“数据二十条”为数据要素和数字经济的发展奠定了务实、开放、面向未来的制度基础。

过去几十年，互联网、大数据、人工智能，对整个产业、经济社会产生了深刻的影响，最近ChatGPT的出现，是AlphaGo之后又一次对人类的巨大冲击。ChatGPT的魔力，在于算力和算法，还有海量的数据。数据作为一种要素已经进入我们生活的方方面面，这是经济学界和其他领域所有学者的共识。

一、数据要素的特点

数据作为一种生产要素，与传统的土地、劳动、资本等要素相比，一个基本的共识是，非竞争性是其区别其他传统要素的一个非常突出的特征，大家可以同时使用同一个数据，而不产生任何排斥性、任何边际成本。此外，数据在非竞争性的基础上还有一个别的传统要素不具备的特点——规模收益递增性。数据越多，潜在的边际价值就越多，如果把不同类型的数据合并在一起，产生的收益就更高，数据边际收益递增，随数量、范围不断扩展。数据还涉及到个人信息的保护问题，个人隐私、消费者隐私、包括国家安全，也可以理解为是一个国家的隐私。所以在这个意义上来讲，数据带来了一个新的其他传统要素所不具备的维度，就是隐私性、安全性问题。

从这几个数据要素的独特性可以看到，数据的分享和使用，有一个内在的张力。一方面，从它的非竞争性和它的规模收益递增这两个属性来讲，数据应该最大范围地去采集、生产、分享和利用，这样导致边际价值越高，对社会创造价值越高，增长非常清晰，并且带来了大国数据优势。一个国家越大、人口越多，能产生的流量和数据越多，利用这些流量和数据能够产生人工智能的技术，算法、其他方面的迭代的优势也愈加明显。原来大国竞争、大国博弈集中在石油或者其他的传统能源领域上，未来可能聚集在数据上。从数据的非竞争性和规模收益递增的角度来看，我们需要最大规模采集、分享、利用数据。另一方面，考虑到消费者隐私、消费者权益的保护，又要限制数据的采集、分享和使用。有研究发现，数据隐私的保护问题存在一个悖论：给消费者一点微薄的货币报酬，可能促使消费者放弃隐私数据。隐私，虽然从概念意义上、权利意义上讲很重要，但是实际过程中，让消费者面临所谓货币收益的时候，也许会做出跟口头表达不一样的选择。无论如何，消费者隐私是一个非常重要的维度。这里就产生了一个张力，一方面是数据应该最大限度地采集、生产和使用，另一方面是出于隐私考虑，必须要限制数据使用。

二、数据产权问题

目前，主流经济学的讨论基本上围绕要把数据产权定义给消费者、给企业，还是给政府这一问题展开。不同主体拥有数据带来的收益和成本不一样。消费者控制数据有利于隐私保护，但另一方面，产权界定又非常复杂，赋予每一个消费者权利，数据产生的收益怎么兑现产权和收益权？交易费用可能非常高，目前实施尚有困难；赋予企业所有权，会产生过度侵犯消费者隐私权的隐患，会产生不正当竞争行为的动机，同时也存在分享数据动力不足的问题；赋予政府所有权，企业可能缺乏动力采集和加工数据。所以，数据产权在三个主体之间应该如何分配？这是目前经济学最前沿的研究之一。

另外，在数据要素的生产和分享过程中，企业在不同场合有不同的动机。一方面，企业会有动力去收集、利用这些数据，利用数据建立竞争优势，让企业的规模越来越大，变成独角兽，成为行业的垄断者。另外，企业也会利用数据抵制潜在的进入者，加固垄断地位。比如数据平台利用海量的数据、算法、算力垄断市场，抵制竞争者的进入。但如果站在国家的角度、站在社会福利的角度，这种行为是一定要制止的。企业有强大动力去收集、加工和使用数据，但可能没有动力把数据分享给其他的企业，尤其是竞争性企业，因为担心竞争企业拿到数据之后会有一些颠覆式的创新发明。企业一方面想利用自己的数据，让自己的数据源、数据库、数据资源最大化，另一方面又不想跟其他企业分享。非竞争性、规模收益递增，包括隐私性这几个特征连在一起，决定了一方面要让数据开放、流通，另一方面还要约束企业潜在的不正当竞争行为，同时还要保护消费者的隐私。那么，如何促进企业将数据向更广泛的社会群体或者别的企业分享？如何制止企业不正当的竞争行为？在多重目标下，如何建立一套完善的制度？

三、中国数据要素改革的制度逻辑

（一）三权分置法

中国这次推出的“数据二十条”，在处理数字要素的问题上采取三权分置法，不讨论数据到底应该最终给消费者、企业还是政府，而是定义了一个承认现状的所谓的数据资源的持有权。在这个阶段、在这个文件出台时，谁拥有这个数据，就拥有了它的控制权和持有权。这尊重了数据资源当前持有者（大部分是企业和政府）的既得利益，赋予数据的加工、经营权，鼓励数据的加工和经营。这一定义的核心是绕开所谓的所有权，或者淡化所有权，同时最大限度地强调使用权和收益权，使拿到数据的人有相当大的动力进一步对数据进行采集、加工和流通。

三权分置之后更重要的是鼓励大家在数据要素上如何投入，才能让数据的使用价值更多地创造出来，实现收益。“数据二十条”提出谁投入、谁贡献、谁收益，这是一个做增量的思路，从经济学角度讲，更关心的是怎么把蛋糕做大，谁能把蛋糕做大，就把权益、收益给谁。在做大蛋糕的过程中我们也要解决蛋糕的分配问题，按照市场的贡献来决定最后的收益。当然我们也要兼顾公共利益和相对弱势群体的利益，在这个过程中要守住市场化配置的底线——个人信息的保护。不是给消费者产权，而是保护消费者的权益。比如，不得采取一揽子授权、强制同意过度收集个人信息，包括在处理信息的时候一定要保证匿名化处理，加上国家安全的要求，要防止不正当竞争、防止资本无序扩张，这些都是底线控制，在底线控制的基础上，最大限度做大数据蛋糕，这是制度设计的基本理念。

“数据二十条”对公共数据所对应的政府主体做了一些权益安排。比较重要的是提出了一个分级分类、确权授权的政策思路，区分了个人数据、企业数据和公共数据。政府是最大的数据持有方，我们生活中交通、政务、医疗、金融、气象、电力、通信、公安、司法，方方面面的信息大部分都在政府或者国有企业手里。如果这些数据能够联通，能够最大限度地共享，能产生的信息和价值几乎是无限的。如果这些信息能够联通起来，我们现在最担心的个人信用、企业信用等问题可能都迎刃而解，包括融资难、融资贵的问题也能够得到解决。因为银行在贷款过程中最大的问题就是信息不对称，不知道偿付能力，但如果知道企业用电、用水、税收，或者企业的社保缴纳情况，包括司法方面、公安方面的信息，就拥有了相当多的非常宝贵的关于这个企业未来偿付能力的信息，这样就可以精准放贷，释放数据的价值红利。

过去数据的收益权、使用权不清晰、有风险，导致产生政府部门的数据孤岛问题、数据闲置不用等问题，严重束缚了数据价值的创造。“二十条”特别强调，针对政府拥有的公共数据，一定条件下在公共治理、公共事业方面可以无偿使用，对于产业发展、行业发展的公共数据有条件、有偿使用，给了公共数据在满足一定条件下开发、经营带来的经济收益的可能性。这样一来，地方政府会产生强大的动力，首先会想办法整合所在辖区内的各类政府数据，也可能会授权给数据开发商，开发出数据产品，赋能本地数字经济，产生巨大的经济价值。中国曾经依赖土地这个传统要素产生土地财政，确实曾给地方政府带来巨大的融资潜力，随着数据要素价值的释放以及数字经济的发展，是否可能带来“数据财政”？对地方政府来讲，数据本身很有价值，关键看怎么加工、怎么去使用、怎么去实现它的价值。“数据二十条”颁布之后，地方政府可能会成为数字经济中的一个极为关键的推动力，这也为解决政府部门数据孤岛和闲置的问题提供了可能性。

（二）政府角色定位

“数据二十条”对政府多重角色进行了定位，政府既是数据要素流通和交易的监督者，同时也是地区性的数据交易所的运营者（也可以通过当地国有企业来经营），另外又是数据交易服务和数字经济生态的培育者，也是公共数据的供给者和受益者。过去四十年中国地方政府既是市场经济秩序的维持者、监管者，又是地方经济发展的领航者，也是市场经济的参与主体。地方政府既是“裁判员”又是“运动员”。这个问题在数字经济当中也会发生。地方政府一方面有运动员的身份，同时也扮演一部分裁判的角色。有的时候作为运动员才能更好行使作为裁判的功能，因为缺乏对当地经济发展利益的关注，地方政府也可能缺乏激励提供监管和服务。

所以，从这个意义上讲，地方政府也可能会围绕数字经济和要素市场展开地方竞争，最大限度整合当地的数据，发展数据交易所，支持本地的数字经济发展。正是因为被赋予了发展数字经济的这种利益和激励，地方政府才会最大限度地助推要素市场化，推动数据的交易和流通。

然而，这也带来另外一个问题，在传统经济中，地方政府是地方保护主义的主要来源，在数据要素互联互通、在数据交易流通当中，是否也会产生地方保护主义？比如地方之间分享数据也会有障碍，每个地方都会努力赋能当地企业，给当地创造数据价值，但是否愿意跟别的竞争对手分享数据？这些问题有可能会出现，因而也有一个国家层面推动数据统一的大市场的需要。

（三）从“数据二十条”看中国改革的制度逻辑

西方主流经济学把产权问题放在一个非常重要的位置，认为清晰界定和良好保护的私人产权制度是国家实现长期经济增长的根本条件，诺奖得主Douglass C. North在1973年《西方世界的兴起》、当红经济学家Acemoglu在2012年《国家为什么会衰落》中都坚持这个西方经济学的原教旨主义观点。

然而，中国的产权改革遵循了另外一条道路。中国在经济领域的改革是放权改革，1979年的分田到户，包括国有企业扩大自主经营权，这是放权，其实就是不涉及所有权，只是下放了使用权和收益权。上世纪八九十年代，乡镇企业一直被经济学家认为是一个模糊产权，它的所有权属于乡镇政府，但控制权在乡镇干部（或乡村干部）手里。此外，民营企业实际上也一直在相对模糊的区间里发展，我们的法律对私人产权的保障发展得非常缓慢。在农地方面，从分田到户到现在三权分置改革也经历了几十年时间。可以看出，中国制度改革不是从清晰产权开始的，而是先界定使用权和收益权，激活经营主体，然后再慢慢用时间促进解决所有权问题，这在中国改革当中具有普遍性。

“数据二十条”其实也是遵循了这个逻辑。如果现在就清晰界定数据的所有权，就涉及到重构整个存量利益，交易费用会非常高。但如果只讲使用权和收益权，它不涉及存量利益，而只涉及增量利益，只要谁把价值创造出来，谁就享受收益。所以，这里不去问这个数据从哪里来、归于谁，而是激励实现数据价值的主体。这为整个经济学重新思考产权问题提供了一个新的观点。

从政府激励来讲也是一样的。主流经济学说到政府，基本上不区分中央政府和地方政府，政府都是公共产品的提供者和市场的监管者，政府和市场的边界应该是高度清晰的，政府也不能越界、不能干预市场和企业，这是经济学标准的观点。但是，从中国的改革过程来看，上个世纪七十年代末八十年代初，中央对地方政府进行简政放权，行政权、财政权、人事权先后下放给地方政府，赋予地方政府（包括地方官员）非常强大的财税和晋升激励，导致地方间围绕经济发展、招商引资展开了激烈的竞争。正是因为地方竞争，才有地方政府对于外资企业的吸引和对于乡镇企业、民营经济的保护扶持，才有市场主体的培育和发展。后来的国企改制也是在市场竞争压力之下地方政府率先尝试的。在市场化改革和发展过程中，地方政府既是市场的监管者、服务者，也是市场参与者和准市场主体。这两类角色难以截然分开，当然在理想状态下，我们希望地方政府只扮演裁判，但是，中国的情况是，地方政府一直是既做裁判员，也做运动员，而不是只让地方政府扮演裁判员的角色。这是中国改革发展实践提出来的一个对经济学主流观点的挑战。数据二十条赋予了地方政府多重角色，让地方政府参与到数据要素市场建设当中，确立规则、扮演监管者，但也是数字经济的推动者和培育者。从地方竞争的视角看，地方政府既是数据要素市场和数字经济发展的裁判员，同时也是运动员。地方政府的混合角色问题会在数字经济发展中重新出现，值得关注和研究。

总之，我认为数据要素制度的确立、“二十条”的颁布，很好地展现了中国特色的制度逻辑。我们首先是摸着石头过河，目标明确，方法务实，不直接重构存量利益，而是更多地从增量着手，做大蛋糕。从这个思路出发，更多地去调动地方政府的激励，通过引发地方政府之间的竞争，激励地方政府最大限度整合、创造数据价值。随着时间推移，当增量达到一定规模，再考虑优化所有权结构，规范地方政府的行为。这是一个渐进过程，最终要实现的目标不能成为现在束缚我们行为的要求。这是中国制度改革给我们提供的重要启示。在这个意义上，我认为，“数据二十条”为数据要素和数字经济的发展奠定了务实、开放、面向未来的制度基础。

作者单位：光华管理学院

简报执笔：冯雨菲